中旅研究：国家公园建设现状、趋势与机缘研究

宣布时间： 2022-12-27 泉源：中国旅游集团研究院

美国黄石国家公园

国家公园最早起源于美国，，，，，，，，后为天下大部分国家和地区所接纳，，，，，，，，是由国家依法划定并统一�；；；；；；；び胫卫淼那�，，，，，，，，由国家批准设立并主导治理，，，，，，，，界线清晰，，，，，，，，以�；；；；；；；ぞ哂械浞缎浴⒋硇院陀惺缘纳低场⒆匀挥胛幕偶；；；；；；；蚓肮畚康�，，，，，，，，同时为公众提供教育、科研、游憩时机，，，，，，，，是一种集�；；；；；；；ぁ⒖蒲小⒔逃⒙糜蔚裙πв谝惶宓淖匀槐；；；；；；；さ乩嘈�。。。。。。。。本研究通太过析海内外国家公园的治理模式、资金模式以及开发与�；；；；；；；は肿吹确矫�，，，，，，，，旨在为企业加入国家公园建设提供可参考的营业生长偏向和可行路径。。。。。。。。

一、外洋国家公园建设模式剖析

现在国际上有三种主流的治理模式。。。。。。。。

以美国为代表的中央集权模式。。。。。。。。美国国家公园由内政手下属的国家公园治理局统一治理。。。。。。。。美国是天下上最早建设国家公园的国家，，，，，，，，迄今已形成了包括20多种�；；；；；；；さ乩嘈凸�423个单位的重大的国家公园系统，，，，，，，，其中直接冠以国家公园名称的自然�；；；；；；；さ�63个。。。。。。。。美国实验国家治理局、地区治理局、公园园长三级治理系统，，，，，，，，三级治理机构与公园所在地政府没有直接营业关系，，，，，，，，该类治理模式的代表性国家有美国、加拿大、澳大利亚等。。。。。。。。财务拨款是美国国家公园主要的资金泉源，，，，，，，，占总资金比例凌驾80%，，，，，，，，游憩和特许谋划收入合计占比约为10%，，，，，，，，剩余包括社会捐赠收入等。。。。。。。。门票定价多以低价为主。。。。。。。。特许谋划以轻资产运营为主。。。。。。。。美国国家公园特许谋划中导游效劳、餐食、骡马、一样平常租赁、水上交通、狩猎、捕鱼、骑马、露营和爬山体验等项目类型涉及的特许谋划企业数目较多，，，，，，，，约占总数的83%，，，，，，，，而公园内交通、通讯等公共基础设施装备特许谋划项目因受严酷限制，，，，，，，，数目较少。。。。。。。。

以日本为代表的综合治理模式。。。。。。。。与美国和澳大利亚差别的是，，，，，，，，日本国家公园的土地并非完全归政府所有，，，，，，，，而是由私有土地、都道府县所有土地和地方政府所有土地混淆组成，，，，，，，，且有民众栖身。。。。。。。。凭证《自然公园法》，，，，，，，，日本国家公园分为三大类，，，，，，，，一是国立公园，，，，，，，，共34个，，，，，，，，由国家直接治理、情形大臣指定，，，，，，，，是自然公园系统的焦点；；；；；；；二是国定公园，，，，，，，，也称准国家公园，，，，，，，，共56个，，，，，，，，由都道府县举行治理、情形大臣指定；；；；；；；三是都道府县立自然公园，，，，，，，，共311个，，，，，，，，在都道府县具有代表性的、由知事指定的自然公园。。。。。。。。国定公园往往和国立公园一起，，，，，，，，被视为泛义上的「国家公园」。。。。。。。。其中，，，，，，，，国立公园由自然公园课下直辖的区域治理事务所笔直治理；；；；；；；国定公园和自然公园由属地地方政府(都道府县)治理。。。。。。。。

以南非为代表的PPP模式。。。。。。。。南非国家公园由南非林业、渔业和情形部(DFFE)下辖的公共机构SANParks治理。。。。。。。。SANParks的商业生长部以PPP公私相助的形式举行生态旅游开发运营，，，，，，，，实现更多经济收益。。。。。。。。PPP项目包括旅馆、市肆、餐饮、园内运动，，，，，，，，机场等特许谋划，，，，，，，，经由多年生长，，，，，，，，南非国家公园PPP项目谋划收入已经从2005年的1518万美元增添到2019年(疫情前)的1.26亿美元，，，，，，，，主要包括餐厅，，，，，，，，商品零售，，，，，，，，市肆、解说以及交通等。。。。。。。。南非国家公园主要接纳市场主导型模式。。。。。。。。以疫情前2019年为例，，，，，，，，谋划性收入(旅游、零售、特许谋划及其它)占72.09%，，，，，，，，非谋划性收入约占24%(捐赠及政府拨款)，，，，，，，，利息收入约占2.23%，，，，，，，，其它收入占比1.38%。。。。。。。。

二、我国国家公园体制建设偏向与现状

现在我国国家级自然�；；；；；；；で�474处，，，，，，，，国家级景物胜景区有244处、国家级地质公园有214处、国家级森林公园有897处、国家级湿地公园898处、国家级种质资源�；；；；；；；で�450处，，，，，，，，自2015年启动试点以来，，，，，，，，东北虎豹、三江源等10个国家公园已举行试点建设，，，，，，，，并于2021年正式设立5个国家公园。。。。。。。。我国已建设由国家发改委牵头、13个部分加入的国家公园试点事情向导小组，，，，，，，，并拟在向导小组下设办公室，，，，，，，，详细认真试点区项目建设妄想、手艺指导和工程建设的监视实验。。。。。。。。

(一)我国国家公园系统建设偏向

2017年9月，，，，，，，，中办、国办印发《建设国家公园体制总体计划》，，，，，，，，进一步明确了国家公园生长偏向。。。。。。。。到2030年，，，，，，，，完善国家公园体制，，，，，，，，国家公园的结构起源形成，，，，，，，，�；；；；；；；ぶ卫硇芟宰盘岣�；；；；；；；到2050年，，，，，，，，建成体制完善、�；；；；；；；そ狭亢谩⒗砟罱狭苛煜取⒃诠噬弦材芸俺乒娣兜墓夜跋低�。。。。。。。。

建设统一事权、分级治理体制。。。。。。。。治理模式方面，，，，，，，，组建统一的治理机构，，，，，，，，推行国家公园规模内的生态�；；；；；；；ぁ⒆匀蛔试醋什卫怼⑻匦砟被卫怼⑸缁峒尤胫卫怼⑿平榈戎霸�，，，，，，，，认真协调与外地政府及周边小区关系，，，，，，，，同时国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。。。。。。。。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的，，，，，，，，推行应有事权，，，，，，，，加大指导和支持力度；；；；；；；地方政府署理行使全民所有自然资源资产所有权的，，，，，，，，凭证需要配合国家公园治理机构做好生态�；；；；；；；な虑�，，，，，，，，行使辖区(包括国家公园)经济社会生长综合协调、公共效劳、社会治理、市场羁系等职责。。。。。。。。条件成熟时，，，，，，，，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。。。。。。。�；；；；；；；股柚梅矫�，，，，，，，，国家公园治理机构原则上实验「治理局—治理分局」两级治理，，，，，，，，跨省的国家公园按省片区设立「治理局—治理分局」。。。。。。。。

资金包管以公共财务为主导。。。。。。。。凭证《建设国家公园体制总体计划》要求，，，，，，，，我国拟实验收支两条线治理，，，，，，，，各项收入上缴财务，，，，，，，，各项支出由财务统筹安排，，，，，，，，并认真统一接受企业、非政府组织、小我私家等社会捐赠资金。。。。。。。。为推动国家公园回归公益属性，，，，，，，，我国拟建成以公共财务为主导的资金包管机制，，，，，，，，探索多渠道多元化的投融资模式，，，，，，，，依托特许谋划权等起劲有序引入社会资源，，，，，，，，勉励金融和社会资源按市场化原则对国家公园建设治理项目提供融资支持，，，，，，，，重点支持建设生态廊道、入口小区、自然教育基地。。。。。。。。

(二)我国国家公园的资源�；；；；；；；ず吐糜慰⒚髯�

国家公园治理模式尚未统一，，，，，，，，详细实践与《建设国家公园体制总体计划》有差别。。。。。。。。现在两种治理模式并存。。。。。。。。一是由自然资源手下属国家林草局和省政府双重向导，，，，，，，，以国家林草局为主的治理体制，，，，，，，，如东北虎豹国家公园；；；；；；；二是在省级政府设立治理机构，，，，，，，，实验省级政府和国家林草局双重向导，，，，，，，，以省级政府为主的治理模式，，，，，，，，如三江源、大熊猫、海南热带雨林以及武夷山国家公园等。。。。。。。。

国家公园因其自然资源禀赋通常蕴含着差别水平的旅游开发价值，，，，，，，，现实中已逐步形成了�；；；；；；；さ刂卫砘谷险姹；；；；；；；�，，，，，，，，旅游投资公司认真开发的名堂，，，，，，，，和与此相顺应的�；；；；；；；さ刂卫砘棺式鹬饕览挡莆癫�，，，，，，，，旅游开发公司盈利归地方政府的资金结构。。。。。。。。详细而言，，，，，，，，一是各级政府特殊是中央政府出于�；；；；；；；ぷ匀簧低澈臀幕匀灰挪�，，，，，，，，设立了差别级别的�；；；；；；；さ刂卫砘�；；；；；；；二是各�；；；；；；；さ厮谑小⑾丶墩诼糜慰⒗娴那�，，，，，，，，普遍设立了旅游开发公司、旅游生长公司或者旅游投资公司，，，，，，，，垄断了外地景区旅游资源的开发。。。。。。。。从试点的国家公园来看，，，，，，，，大大都国家公园�；；；；；；；ぶ卫砘刮盏闹醒胱ㄏ钭浦Ц妒杖肽芄恢慊镜谋；；；；；；；ぶС�，，，，，，，，门票和特许谋划收入很少与�；；；；；；；さ刂卫砘狗窒�。。。。。。。。

国家公园所在目的地通常是财务资金相对主要的市县政府，，，，，，，，面临职员缺编，，，，，，，，经费缺乏以及专项转移支付资金安排不到位的尴尬田地，，，，，，，，一定水平上造成了地方政府重开发、轻�；；；；；；；さ男形�，，，，，，，，对门票收入和景区谋划收入太过依赖的现状。。。。。。。。现在我国大大都国家级景物胜景区门票价钱已经突破每张100元的水平，，，，，，，，甚至抵达200~300元的高价位，，，，，，，，而美国黄石国家公园、大峡谷国家公园等代表性的国家公园门票则恒久坚持在每辆入园车辆25美元的低水平。。。。。。。。近年来，，，，，，，，中央在天下规模内鼎力大举开展环保督察行动，，，，，，，，很洪流平上阻止了地方政府牺牲情形生长旅游经济的行为，，，，，，，，但没有从基础上消除地方对旅游经济的依赖。。。。。。。。

地方政府多将景区特许谋划权整体打包给地方旅游投资公司，，，，，，，，在事实上造成了垄断谋划的名堂，，，，，，，，谋划效率低下。。。。。。。。由于历史缘故原由，，，，，，，，我国大都景区事实上已经被外地国有旅游企业整体垄断谋划，，，，，，，，因而造成了大都旅游开发公司处于一种「外无竞争压力，，，，，，，，内无刷新动力」的状态，，，，，，，，本钱居高不下，，，，，，，，效劳质量多年难以刷新，，，，，，，，谋划效率低下、投资收益不睬想的情形普遍保存。。。。。。。。

三、企业加入国家公园建设机缘剖析

(一)加入入口小区建设和特色工业生长

入口小区是位于国家公园入口周围小区的总称，，，，，，，，是恒久在今生涯生产的地方住民组成的社会群体聚居区域，，，，，，，，一样平常建在国家公园外，，，，，，，，是生态价值转化为经济价值的主要平台。。。。。。。。从试点情形来看，，，，，，，，国家公园入口小区与特色小镇建设政策为国家公园�；；；；；；；び肷っ艿慕饩鎏峁┝诵滤夹�。。。。。。。。

关注入口小区的文旅产品打造、基础效劳设施建设。。。。。。。。入口小区因具有较好的旅游资源禀赋使其具备成为国家公园特色目的地的基础条件，，，，，，，，是国家公园主要的生态旅游承载地和产品供应地。。。。。。。。从国际看，，，，，，，，以美国洛基山国家公园艾斯蒂斯小镇为例，，，，，，，，该小镇常住生齿近5800人，，，，，，，，每年接待近200万人次游客，，，，，，，，相继建设了医疗中心、聚会中心、文化艺术中心以及教育系统，，，，，，，，配套效劳设施日益健全，，，，，，，，成为国际著名旅游目的地。。。。。。。。从海内看，，，，，，，，我国现有个体国家公园已经通过特定工业政策和住房政策以及配套效劳设施建成了国家公园入口小区。。。。。。。。如大熊猫国家公园南入口熊猫温泉小镇。。。。。。。。凭证《大熊猫国家公园大相岭入口小区�；；；；；；；どね搿�，，，，，，，，该入口小区妄想投资超100亿元，，，，，，，，立异接纳国家公园(NationalPark)+政府(Public)+在地住民(Local)的「NPL」园地共建模式和「点状供地」的方法，，，，，，，，实现大熊猫国家公园与在地住民�；；；；；；；び肷す步ü蚕砉灿�。。。。。。。。现在，，，，，，，，大熊猫国家公园南入口小区已建成大相岭大熊猫野化放归基地、熊猫森林国际探索学校、丝路砂都自然教育大本营和大相岭古道自然学校，，，，，，，，打造了集旅行旅游、康养度假、研、学、游于一体的森林之旅。。。。。。。。

关注入口小区的特色工业生长时机。。。。。。。。国家公园除了优质的自然资源禀赋外，，，，，，，，尚有民俗文化、农产品等特色资源，，，，，，，，为生长特色工业涤讪了基础。。。。。。。。从国际看，，，，，，，，美国阿卡迪亚国家公园巴尔港小镇以科研生长为主要特色，，，，，，，，美国一些主要科研机构如杰克逊实验室、荒岛山生物实验室、大西洋学院等每年在该小镇划分投入约1.46亿美元、600万美元、900万美元的科研经费，，，，，，，，逐渐成为该镇经济的主要组成部分。。。。。。。。从海内看，，，，，，，，大熊猫国家公园成都片区围绕大熊猫国家公园品牌及标识举行了一系列的农产品开发，，，，，，，，如都江堰青城茶叶有限公司申报的「青城雪芽」，，，，，，，，都江堰市猕猴桃协会申报的「都江堰猕猴桃」，，，，，，，，都江堰市经济林协会申报的「都江堰方竹笋」，，，，，，，，彭州四川省旺达瑞生态农业开发有限责任公司申报的彭州「川熊猫笋」等均已通过大熊猫国家公园成都治理分局的批复。。。。。。。。

(二)获取国家公园内特许谋划权

特许谋划的目的主要是在切合国家公园宗旨的条件下，，，，，，，，为访客游憩或科考等运动提供须要的效劳和设施。。。。。。。。国家公园规模内的特征谋划项目大致可分为营利性和非营利性两大类。。。。。。。。从国际看，，，，，，，，以美国国家公园特许谋划为例，，，，，，，，美国特许谋划治理原则是兼顾竞争、效率和公正，，，，，，，，凭证授权方法的差别，，，，，，，，主要分为特许谋划、一样平常商业使用和租赁三种形式。。。。。。。。为避免取得特许谋划的主体「只要愿意就能续签」的变相垄断谋划，，，，，，，，1998年美国特许谋划制度将原有的「现有特许谋划者均享有续约优先权」改为「只有谋划性收入缺乏50万美元的特许谋划者、装备供货商和导览商拥有优先续约权」，，，，，，，，政策向小型特许谋划机构主体倾斜。。。。。。。。从海内看，，，，，，，，我国国家公园已经事实上形成了地方旅游企业的垄断谋划，，，，，，，，同时已经宣布的国家公园特许谋划治理步伐明确划定国家公园门票不得列为特许谋划项目，，，，，，，，但现在暂无要将外地国有旅游公司谋划门票权收回的划定和要求。。。。。。。。特许谋划限期方面，，，，，，，，除划定投资、建设并且运营具有牢靠资产性子的谋划效劳设施和其他特许谋划项目的最长年限外，，，，，，，，尚未划定特许谋划协议到期后的退出或延续机制。。。。。。。。凭证构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制要求，，，，，，，，势必需要探索旅游企业加入国家公园运营新模式，，，，，，，，若未来地方旅游企业无法对国家公园举行整体垄断谋划，，，，，，，，需要通过竞标的形式加入国家公园旅馆、索道、旅游等项目的特许谋划，，，，，，，，社会资源将迎来更多机缘。。。。。。。。

国家公园以�；；；；；；；び畔任�，，，，，，，，强调公益性，，，，，，，，科普、研学和生态环保教育等公益产品具有较大的生长空间。。。。。。。。从国际看，，，，，，，，美国在国家公园解说效劳方面允许预期年度总收入低于500万美元的「装备和向导效劳特许谋划条约」，，，，，，，，并要求被授权主体需要雇佣经由专门训练和有履历的导游，，，，，，，，为访客提供清静、专业的户外游憩指导效劳，，，，，，，，主要包括水上运动、狩猎、捕鱼、骑马、露营和爬山等，，，，，，，，但有关遗产及公园价值解说的部分由国家公园局直接认真。。。。。。。。从海内看，，，，，，，，由于研学、科普等市场尚不可熟，，，，，，，，我国国家公园内的科普教育旅游也一直处于低位运行状态。。。。。。。。个体国家公园推出了预约进入+限量允许+情形解说+访客行为治理+小区效劳的半科考性子的深度体验运动。。。。。。。。以三江源国家公园昂赛乡雪豹视察特许谋划项目为例，，，，，，，，该自然体验项目提前妄想访客体验的蹊径，，，，，，，，每个自然体验团控制在3—4人，，，，，，，，并要求访客提前预约。。。。。。。。在专业向导方面，，，，，，，，外地22户牧民家庭被选拔确定为接待家庭，，，，，，，，这些牧民家庭经由培训后，，，，，，，，为体验者提供食宿，，，，，，，，并担当司机和向导。。。。。。。。

未来旅游效劳企业可重点关注国家公园内的科考和研学蹊径的打造。。。。。。。。

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